發(fā)達(dá)國家人才政策對我國的鏡鑒與啟示

習(xí)近平總書記在中國科學(xué)院第二十次院士大會(huì)、中國工程院第十五次院士大會(huì)、中國科協(xié)第十次全國代表大會(huì)上指出，世界科技強(qiáng)國必須能夠在全球范圍內(nèi)吸引人才、留住人才、用好人才。黨的二十屆三中全會(huì)要求，“實(shí)施更加積極、更加開放、更加有效的人才政策”“完善海外引進(jìn)人才支持保障機(jī)制，形成具有國際競爭力的人才制度體系”。高端人才是國家戰(zhàn)略人才力量的重要組成部分，如何更有效地在全世界范圍內(nèi)引進(jìn)、留住和用好高端人才，是當(dāng)前我國人才工作的重要課題。

高端人才與高層次人才在定義上相似，指人才中“最好和最聰明（the best and the brightest）”的精英，通常包括擁有博士學(xué)位的人、研究人員和高級工程師等。在我國，高層次人才還包括在國際知名企業(yè)中擔(dān)任高層管理職位的管理人才及擁有自主知識產(chǎn)權(quán)或國際領(lǐng)先技術(shù)成果的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才。相較于一般人才，高端人才作為知識與技術(shù)的載體，其跨國流動(dòng)大多會(huì)選擇前往經(jīng)濟(jì)、政治、政策和制度較為先進(jìn)的國家。2023年11月，歐洲工商管理學(xué)院發(fā)布的《2023年全球人才競爭力指數(shù)》，對全球134個(gè)國家和地區(qū)的人才競爭力進(jìn)行了評估。結(jié)果顯示，全球前20名多為發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，美國、英國、法國、德國、加拿大和澳大利亞等傳統(tǒng)發(fā)達(dá)國家均占有一席之位。中國在此次排名中位列第40位，雖被列入“人才冠軍”組，但各項(xiàng)指標(biāo)與發(fā)達(dá)國家和地區(qū)仍存在一定的差距。借鑒吸收發(fā)達(dá)國家的有益經(jīng)驗(yàn)，對我國加快引進(jìn)海外高層次人才及完善相關(guān)人才政策具有重要意義。

發(fā)達(dá)國家吸引國際高端人才政策的發(fā)展趨勢

移民政策：向吸引高端人才傾斜。

近年來，發(fā)達(dá)國家紛紛調(diào)整移民政策，加強(qiáng)對國際高端人才的爭奪。美國在《2021年美國創(chuàng)新與競爭法》《2022年美國競爭法》《關(guān)于安全、可靠、值得信賴地開發(fā)和使用人工智能的行政命令》（簡稱《行政命令》）及《2023年EB-1資格指南》等政策中，均有專門針對國際高端人才的優(yōu)惠措施。其中，《2021年美國創(chuàng)新與競爭法》《2022年美國競爭法》及《2023年EB-1資格指南》瞄準(zhǔn)STEM（科學(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)）重點(diǎn)領(lǐng)域的高端人才，推出了一系列具有突破性的舉措，包括加大STEM人才教育與科研投入、加大專業(yè)學(xué)生獎(jiǎng)學(xué)金支持力度、降低STEM人才O-1A簽證申請門檻、解除STEM博士簽證配額上限、免除STEM博士及部分碩士的綠卡國別限制，以及簡化STEM杰出人才EB-1移民申請程序等?！缎姓睢穭t完善專業(yè)人員家庭團(tuán)聚政策、擴(kuò)大留學(xué)簽證配額，重點(diǎn)吸引人工智能及新興技術(shù)行業(yè)的國際學(xué)者、學(xué)生赴美科研深造。

加拿大重點(diǎn)實(shí)施“2023年-2025年加拿大移民規(guī)模計(jì)劃”，并于2023年推出首個(gè)“科技人才戰(zhàn)略”，關(guān)注高端人才，通過提高審批效率、增加移民配額及便利化永居流程等形式為其提供入境便利與移民優(yōu)待。澳大利亞則在2023年更新了移民政策，針對高技術(shù)、高學(xué)歷及創(chuàng)業(yè)人才，放寬語言、年齡、評分標(biāo)準(zhǔn)等方面限制，吸引了大批高端人才流入。

可以看出，發(fā)達(dá)國家移民政策吸引國際高端人才的趨勢主要為：一方面，確立從全球范圍內(nèi)引進(jìn)高端人才的戰(zhàn)略定位；另一方面，在具體實(shí)施層面，為高端人才引進(jìn)提供一系列優(yōu)惠政策與便利舉措，主要包括加大資金投入、降低入境門檻、簡化辦理流程及提高福利待遇。此外，不同國家在政策措施的具體側(cè)重點(diǎn)上存在差異。美國和澳大利亞通過移民立法等形式，明確了針對STEM等重點(diǎn)領(lǐng)域和行業(yè)高端人才引進(jìn)戰(zhàn)略；加拿大則推出了國家層面的移民計(jì)劃和人才計(jì)劃。

簽證政策：增加配額，提供優(yōu)待。

為擴(kuò)大高端人才移民規(guī)模，發(fā)達(dá)國家不斷優(yōu)化簽證政策，為高端人才入境工作與居留提供更多便利。美國自2021年起，不斷上調(diào)H-1B、O1和J1類等高端人才簽證配額，放寬審核標(biāo)準(zhǔn)，簡化入境流程。英國近年推出了不設(shè)配額上限，且入境申請程序從快從簡的全球人才簽證（2020）和高潛力人才簽證（2022）等多類高科技人才簽證，吸引全世界頂尖的科研人員和技術(shù)精英來英發(fā)展。日本2023年推出“特別高度人才”簽證，放寬入境條件、縮短永居申請年限，面向全球招攬高技術(shù)或研究人才。

可以看出，發(fā)達(dá)國家簽證政策吸引國際高端人才的趨勢主要為：一方面，通過增加配額或取消配額上限，擴(kuò)大高端人才的引進(jìn)規(guī)模；另一方面，通過放寬資格條件、便利化入境流程及降低永居要求等方式，進(jìn)一步吸引高端人才。

博士后制度：持續(xù)加強(qiáng)學(xué)術(shù)后備力量的培養(yǎng)。

博士后制度是培育高層次人才的重要途徑，對國家發(fā)展具有重要推動(dòng)作用。近年來，主要發(fā)達(dá)國家持續(xù)加強(qiáng)引進(jìn)國外博士后研究人員的力度。美國不僅為博士后提供優(yōu)越的科研條件、良好的發(fā)展前景和較高生活質(zhì)量，還在移民和培養(yǎng)聘用等方面為博士后群體提供優(yōu)待。根據(jù)美國2021年移民政策，對擁有豐富學(xué)術(shù)經(jīng)歷和科研成果的博士后移民申請者，額外授予綠卡加分優(yōu)待。此外，《2022年美國競爭法》中進(jìn)一步明確博士后培養(yǎng)的相關(guān)規(guī)定，并為在美博士后設(shè)定了最低津貼標(biāo)準(zhǔn)。日本通過高于本國博士后平均水平的研究獎(jiǎng)勵(lì)金、科研資助和福利待遇，吸引全球博士畢業(yè)生赴日從事博士后研究。同時(shí)，還推出了一系列特色計(jì)劃，如“外國人特別研究員”項(xiàng)目。

總體來看，發(fā)達(dá)國家通過博士后制度儲備國際高端人才的趨勢主要為：第一，針對符合條件的博士后研究人員，降低移民門檻，加大移民優(yōu)待力度，為其創(chuàng)造更多永居機(jī)會(huì)；第二，推出更多形式的研究資助基金和獎(jiǎng)學(xué)金計(jì)劃，為博士后人員的科研工作及生活提供保障。

留學(xué)生政策：著力增強(qiáng)高端人才儲備。

經(jīng)濟(jì)全球化的迅猛發(fā)展，促使各國在吸引高技術(shù)移民的同時(shí)，更加重視對留學(xué)生的引進(jìn)。近年來，眾多發(fā)達(dá)國家紛紛出臺政策，加大吸引高學(xué)歷人才的力度，鼓勵(lì)優(yōu)秀碩士和博士畢業(yè)生留在該國發(fā)展。美國除為碩士和博士留學(xué)生提供常規(guī)獎(jiǎng)學(xué)金外，還在簽證及就業(yè)方面給予優(yōu)待?！?022年美國競爭法》將STEM專業(yè)碩士留學(xué)生的實(shí)習(xí)期由18個(gè)月延長至36個(gè)月，并取消了STEM博士留學(xué)生的簽證配額上限，成績優(yōu)異的博士留學(xué)生還可享受免簽待遇?！缎姓睢犯鼣U(kuò)大了STEM等專業(yè)留學(xué)生的簽證配額。

加拿大自2021年實(shí)施留學(xué)生移民試點(diǎn)計(jì)劃，為碩士以上學(xué)位留學(xué)畢業(yè)生提供省計(jì)劃移民系列優(yōu)待、免除工作經(jīng)驗(yàn)要求、延長工簽期限等福利政策。澳大利亞則長期向STEM和信息通信技術(shù)領(lǐng)域的碩士及以上學(xué)位留學(xué)畢業(yè)生提供移民加分優(yōu)待。2023年，澳大利亞宣布，在澳教育機(jī)構(gòu)畢業(yè)的具有合格高等教育資格的國際學(xué)生將獲得延期2年的畢業(yè)后工作權(quán)利，指定的短缺技術(shù)專業(yè)碩士學(xué)位畢業(yè)生的臨時(shí)工作簽證期限由3年延長至5年，博士學(xué)位畢業(yè)生由4年延長至6年，進(jìn)一步為高學(xué)歷留學(xué)人才在澳工作創(chuàng)造更多機(jī)會(huì)。

瑞士通過調(diào)整工作簽證和家庭團(tuán)聚政策，吸引更多博士畢業(yè)生留瑞工作。根據(jù)2023年的政策，瑞士簡化了博士留學(xué)生工作簽證的申請流程并延長有效期，同時(shí)免除優(yōu)秀博士畢業(yè)生配偶及未成年子女的經(jīng)濟(jì)條件要求，使其更容易獲得家庭團(tuán)聚簽證。法國自2022年起將碩士以上學(xué)位留學(xué)生的工作簽證由半年延長至一年，為留學(xué)生在法學(xué)習(xí)和工作提供更多便利。

可以看出，發(fā)達(dá)國家通過留學(xué)生政策增強(qiáng)高端人才儲備主要表現(xiàn)在兩方面：一是為碩士以上留學(xué)生在本國工作和居留提供優(yōu)惠條件；二是重視留住STEM等重點(diǎn)領(lǐng)域的國際學(xué)生。

我國吸引海外高端人才的主要政策與挑戰(zhàn)

近年來，我國海外高端人才引進(jìn)工作雖然取得了一定成效，但仍面臨諸多挑戰(zhàn)。為進(jìn)一步增強(qiáng)對高端人才的吸引力，我國亟須完善相關(guān)政策體系。結(jié)合下表梳理發(fā)現(xiàn)，在移民、簽證、博士后和留學(xué)生等相關(guān)政策方面，我國當(dāng)前主要存在如下問題：

其一，與一些西方國家不同，我國并非傳統(tǒng)移民大國，對海外高端人才的引進(jìn)主要依賴于提供永居管理服務(wù)。同時(shí)，我國永居政策仍存在申請條件嚴(yán)格、簽發(fā)范圍有限、審批流程繁瑣等問題。其二，與發(fā)達(dá)國家相比，我國國際博士后聘用政策的遴選程序較為嚴(yán)格，在畢業(yè)院校、專業(yè)及年齡等方面有著較為明確的限制。此外，在平均薪資水平和資助經(jīng)費(fèi)規(guī)模等方面，與發(fā)達(dá)國家仍存在一定差距。其三，我國留學(xué)生政策目前仍主要是為其提供基礎(chǔ)獎(jiǎng)學(xué)金和領(lǐng)事保護(hù)，對高學(xué)歷外籍留學(xué)生的重視程度不夠，支持其在華工作與居留的政策優(yōu)待力度也相對有限。

對我國引進(jìn)海外高端人才的啟示

在當(dāng)前世界大國對高端人才爭奪日趨激烈的背景下，我國應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合國情，進(jìn)一步優(yōu)化海外高端人才引進(jìn)政策體系。為此，筆者提出如下建議：

其一，將吸引重點(diǎn)領(lǐng)域人才作為海外高端人才引進(jìn)工作的重點(diǎn)。

美國等發(fā)達(dá)國家將STEM人才視為提高國家核心競爭力的戰(zhàn)略資源，圍繞STEM人才的培養(yǎng)和引進(jìn)制定了較為完備的政策。針對我國新材料、人工智能和生命科學(xué)等重點(diǎn)領(lǐng)域高端人才相對缺乏的現(xiàn)狀，應(yīng)加大力度引進(jìn)這些領(lǐng)域人才。一方面，我國可出臺人工智能等重點(diǎn)領(lǐng)域高端人才引進(jìn)的特殊政策，涵蓋入境、簽證、居留等方面，開辟專門渠道予以精準(zhǔn)引進(jìn)；另一方面，圍繞我國大科學(xué)裝置的建設(shè)和使用，推出更大力度的人才激勵(lì)計(jì)劃，依托國家實(shí)驗(yàn)室、科學(xué)城等高層次平臺，在全球范圍內(nèi)吸引和凝聚科技人才。

其二，以提高居留服務(wù)管理水平為抓手，促進(jìn)留住海外高端人才。

為增強(qiáng)對國際高端人才的吸引力，發(fā)達(dá)國家在入境、簽證、永居等方面進(jìn)一步降低門檻、簡化流程。盡管我國近年來也出臺了海外高層次人才入境及居留便利的政策措施，但政策執(zhí)行中的低效率和服務(wù)碎片化依然是高端人才引進(jìn)的重要障礙。我國須進(jìn)一步提高海外高端人才居留服務(wù)管理水平。一方面，在國家層面統(tǒng)籌入境、簽證、永居等政策的協(xié)同，保證政策執(zhí)行中的有序銜接，形成留才的政策合力；另一方面，進(jìn)一步提高服務(wù)便利化水平，加強(qiáng)個(gè)性化服務(wù)，提升人才體驗(yàn)。

其三，優(yōu)化博士后和留學(xué)生政策，增強(qiáng)高端人才儲備。

近年來，發(fā)達(dá)國家通過出臺優(yōu)惠措施，加大博士后研究人員和重點(diǎn)領(lǐng)域高學(xué)歷留學(xué)生的引進(jìn)力度。隨著我國建設(shè)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科的進(jìn)程深入推進(jìn)，以及國家科技實(shí)力的不斷增強(qiáng)，我國高校和科研院所對博士后研究人員和國際高學(xué)歷留學(xué)生的吸引力顯著提升。我國應(yīng)抓住這一歷史機(jī)遇，完善博士后和留學(xué)生政策，以增強(qiáng)高端人才儲備。一方面，可以提高博士后研究人員的薪資和待遇水平，增強(qiáng)對全球優(yōu)秀人才來華從事博士后研究工作的吸引力；另一方面，出臺留學(xué)生簽證等方面的優(yōu)惠政策，如參考北京和上海的做法，為優(yōu)秀留學(xué)生提供落戶、免稅、取消社保繳納年限等優(yōu)待，為其在華創(chuàng)業(yè)和就業(yè)提供更多機(jī)會(huì)和更大便利。

綜上所述，通過聚焦“高精尖缺”重點(diǎn)領(lǐng)域海外人才引進(jìn)、提高海外人才居留服務(wù)水平、優(yōu)化博士后和留學(xué)生政策，不斷加大海外人才引進(jìn)力度，完善海外人才支持、保障、激勵(lì)與儲備機(jī)制，有利于我國吸引并留住全球高端人才，進(jìn)而為國家提供更有力的人才支撐。未來，隨著政策的不斷優(yōu)化和落實(shí)，我國將能夠更好地實(shí)現(xiàn)海外高端人才“引得進(jìn)、留得住、用得好”。這不僅有助于提升我國在全球科技競爭中的主動(dòng)地位，也將為我國高質(zhì)量發(fā)展提供強(qiáng)有力的智力支持。（作者胡磊系首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)管理工程學(xué)院副教授，張喜鳳系首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)管理工程學(xué)院碩士研究生，余婷系首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)管理工程學(xué)院講師。本文為北京市社科基金項(xiàng)目“面向北京打造世界科學(xué)中心和創(chuàng)新高地的海外高層次人才長期居留研究”[23GLB024]階段性研究成果）

來源：《神州學(xué)人》（2025年第2期）